導(dǎo)語(yǔ)：

2019年12月，中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議首次將“城市更新”作為國(guó)家政策提出，標(biāo)志著其正式進(jìn)入國(guó)家戰(zhàn)略層面。2021年，“實(shí)施城市更新行動(dòng)”被寫入政府工作報(bào)告和“十四五”規(guī)劃，成為新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的核心內(nèi)容。

黨的二十屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于進(jìn)一步全面深化改革 推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化的決定》提出，建立可持續(xù)的城市更新模式和政策法規(guī)，加強(qiáng)地下綜合管廊建設(shè)和老舊管線改造升級(jí)，深化城市安全韌性提升行動(dòng)。

本月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于持續(xù)推進(jìn)城市更新行動(dòng)的意見》正式印發(fā)。這一頂層文件確立戰(zhàn)略地位，明確其作為“推動(dòng)城市高質(zhì)量發(fā)展、滿足人民美好生活需求的核心舉措”。這也意味著城市更新行動(dòng)將持續(xù)實(shí)施，成為長(zhǎng)期基礎(chǔ)建設(shè)投資重點(diǎn)領(lǐng)域，相關(guān)企業(yè)將迎來(lái)市場(chǎng)機(jī)遇。本文將簡(jiǎn)要介紹政策重點(diǎn)內(nèi)容與相關(guān)支持政策，以期為業(yè)內(nèi)人士提供參考。

一、政策梗概

當(dāng)前，我國(guó)城市發(fā)展從大規(guī)模增量建設(shè)轉(zhuǎn)向存量提質(zhì)改造和增量結(jié)構(gòu)調(diào)整并重，進(jìn)入了城市更新的重要時(shí)期。5月20日發(fā)布會(huì)上，住房城鄉(xiāng)建設(shè)部發(fā)言人表示，在任務(wù)安排上，《關(guān)于持續(xù)推進(jìn)城市更新行動(dòng)的意見》部署推進(jìn)好房子、好小區(qū)、好社區(qū)、好城區(qū)“四好”建設(shè)。從系統(tǒng)層面出發(fā)，進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)改造利用，不僅要改善舊房設(shè)施設(shè)備性能老化的問題，還要進(jìn)行功能優(yōu)化、用途變更，使更新后設(shè)施能夠真正服務(wù)于居民生活品質(zhì)改善，成為城市開發(fā)建設(shè)系統(tǒng)中的一環(huán)。

《意見》提出的主要目標(biāo)是：到2030年，城市更新行動(dòng)實(shí)施取得重要進(jìn)展，城市更新體制機(jī)制不斷完善，城市開發(fā)建設(shè)方式轉(zhuǎn)型初見成效，安全發(fā)展基礎(chǔ)更加牢固，服務(wù)效能不斷提高，人居環(huán)境明顯改善，經(jīng)濟(jì)業(yè)態(tài)更加豐富，文化遺產(chǎn)有效保護(hù)，風(fēng)貌特色更加彰顯，城市成為人民群眾高品質(zhì)生活的空間。

根據(jù)目標(biāo)，《意見》明確了城市更新的八項(xiàng)主要任務(wù)，包括：加強(qiáng)既有建筑改造利用，推進(jìn)城鎮(zhèn)老舊小區(qū)整治改造，開展完整社區(qū)建設(shè)，推進(jìn)老舊街區(qū)、老舊廠區(qū)、城中村等更新改造，完善城市功能，加強(qiáng)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)改造，修復(fù)城市生態(tài)系統(tǒng)，保護(hù)傳承城市歷史文化。

二、重點(diǎn)新增內(nèi)容

本次《意見》重點(diǎn)新增內(nèi)容也圍繞好房子、好小區(qū)、好社區(qū)、好城區(qū)“四好”建設(shè)核心原則提出：

1. 在建設(shè)內(nèi)容方面，為打造好房子，新增“一項(xiàng)目?jī)煞桨浮保ㄕ魇昭a(bǔ)償與資金平衡方案）要求，優(yōu)先消除危房、消防隱患打造。為打造“好小區(qū)、好社區(qū)”服務(wù)社區(qū)居民，首次將將“完整社區(qū)建設(shè)”列為行動(dòng)內(nèi)容，要求新增助餐、托育、養(yǎng)老設(shè)施。強(qiáng)調(diào)活化利用，打造“好城區(qū)”。新增“保護(hù)傳承城市歷史文化”專項(xiàng)任務(wù)，明確禁止以危房名義拆除歷史街區(qū)，要求建立“修繕責(zé)任清單”和“以用促?！睓C(jī)制，從單純保護(hù)轉(zhuǎn)向功能活化。新增“老舊廠區(qū)、低效樓宇功能轉(zhuǎn)換”任務(wù)，要求通過“大片區(qū)統(tǒng)籌”植入新業(yè)態(tài)，以系統(tǒng)角度考慮，強(qiáng)調(diào)歷史街區(qū)保護(hù)與消費(fèi)場(chǎng)景融合，從單體改造轉(zhuǎn)向片區(qū)聯(lián)動(dòng)。

2. 在建設(shè)過程方面，首次將BIM技術(shù)應(yīng)用寫入政策，并強(qiáng)制要求改造項(xiàng)目同步實(shí)施節(jié)能改造。住建部已啟動(dòng)智能建造產(chǎn)業(yè)體系建設(shè)，推動(dòng)機(jī)器人施工技術(shù)應(yīng)用。

3. 在資金來(lái)源方面，首次提出“鼓勵(lì)地方探索居民自主更新改造老舊住宅”，并明確產(chǎn)權(quán)人可通過協(xié)議方式整合資源、申請(qǐng)政府補(bǔ)貼。居民眾籌改造資金，政府按比例配套獎(jiǎng)勵(lì)，形成“政府+居民”共擔(dān)的新模式。并且首次提出將城市更新項(xiàng)目納入基礎(chǔ)設(shè)施REITs試點(diǎn)，支持發(fā)行專項(xiàng)債撬動(dòng)社會(huì)資本。

4. 在后期運(yùn)營(yíng)方面，要求項(xiàng)目完成后引入專業(yè)運(yùn)營(yíng)主體，建立維護(hù)基金，避免“改造—衰敗—再改造”循環(huán)。

5. 在項(xiàng)目籌備機(jī)制方面，《意見》構(gòu)建了“體檢—規(guī)劃—實(shí)施—運(yùn)營(yíng)”全鏈條機(jī)制，強(qiáng)調(diào)“無(wú)體檢不更新”的精準(zhǔn)施策。在土地政策方面也進(jìn)一步突破，允許零星地塊協(xié)議出讓、臨時(shí)改變建筑功能，支持“邊角地”聯(lián)動(dòng)開發(fā)。

三、市場(chǎng)機(jī)遇

1. 房地產(chǎn)行業(yè)迎來(lái)結(jié)構(gòu)性機(jī)遇

《意見》明確提出“從大規(guī)模增量建設(shè)轉(zhuǎn)向存量提質(zhì)改造”，這一頂層設(shè)計(jì)標(biāo)志著房地產(chǎn)行業(yè)的底層邏輯發(fā)生根本性轉(zhuǎn)變，房地產(chǎn)行業(yè)正經(jīng)歷從“增量開發(fā)”向“存量運(yùn)營(yíng)”的范式革命。這一轉(zhuǎn)型不僅重構(gòu)了行業(yè)價(jià)值鏈，更催生出萬(wàn)億級(jí)市場(chǎng)空間，全國(guó)22萬(wàn)個(gè)老舊小區(qū)改造需求，年均投資規(guī)模超8000億元。工業(yè)遺產(chǎn)活化利用作為《意見》中新增內(nèi)容，也將成為下一個(gè)風(fēng)口。文件對(duì)用地開發(fā)指標(biāo)做出調(diào)整，將工業(yè)用地容積率上限提升至4.0，釋放大量產(chǎn)業(yè)空間，將帶來(lái)千億級(jí)綜合服務(wù)市場(chǎng)，房地產(chǎn)企業(yè)角色從開發(fā)商轉(zhuǎn)向服務(wù)運(yùn)營(yíng)商。根據(jù)廣州珠江鋼琴?gòu)S改造案例，項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)，植入音樂培訓(xùn)、直播基地等業(yè)態(tài)，單位坪效達(dá)周邊商場(chǎng)1.8倍。此外，保障性住房建設(shè)也將成為房地產(chǎn)企業(yè)重要業(yè)務(wù)之一。

2.建筑行業(yè)向智能建造、模塊化建筑發(fā)展

《意見》明確提出 “強(qiáng)制要求改造項(xiàng)目同步實(shí)施節(jié)能改造”“推動(dòng)機(jī)器人施工技術(shù)應(yīng)用” 。文件首次將BIM技術(shù)寫入政策，要求城市更新項(xiàng)目全周期應(yīng)用建筑信息模型，未來(lái)BIM應(yīng)用將成為項(xiàng)目審批硬性指標(biāo)，相關(guān)BIM研發(fā)、BIM技術(shù)企業(yè)將迎來(lái)大規(guī)模需求增長(zhǎng)。目前上海已試點(diǎn)“無(wú)BIM不審批”制度，項(xiàng)目設(shè)計(jì)效率提升40%，錯(cuò)漏碰缺問題減少75%，有利于降低建設(shè)階段臨時(shí)修改設(shè)計(jì)、返工帶來(lái)的成本損耗。住建部已啟動(dòng)智能建造產(chǎn)業(yè)體系建設(shè)，推動(dòng)機(jī)器人施工技術(shù)應(yīng)用，相關(guān)混凝土3D打印技術(shù)、建筑機(jī)器人企業(yè)將有更多市場(chǎng)機(jī)會(huì)。同時(shí)，"平急兩用"設(shè)施建設(shè)要求催生模塊化建筑需求，裝配式建筑將在應(yīng)急領(lǐng)域進(jìn)一步發(fā)展。

3.民生服務(wù)業(yè)需求進(jìn)一步擴(kuò)大

《意見》明確提出 15分鐘生活圈內(nèi)必須配置養(yǎng)老、托育設(shè)施，老舊小區(qū)改造需同步規(guī)劃適老化、適兒化設(shè)施，據(jù)住建部測(cè)算，全國(guó)需新增社區(qū)養(yǎng)老設(shè)施23萬(wàn)處、托育機(jī)構(gòu)18萬(wàn)家。這一方面投資規(guī)模巨大，符合條件的項(xiàng)目也將獲得中央財(cái)政、超長(zhǎng)期特別國(guó)債、地方政府專項(xiàng)債支持，還有社區(qū)養(yǎng)老設(shè)施REITs等創(chuàng)新模式支持，這一領(lǐng)域支持力度較大。隨著設(shè)施建設(shè)推進(jìn)，后期運(yùn)營(yíng)成為新增長(zhǎng)點(diǎn)，社區(qū)嵌入式服務(wù)、智能養(yǎng)老平臺(tái)等多元化服務(wù)支持不同的養(yǎng)老場(chǎng)景需求，將拓展新的就業(yè)機(jī)會(huì)與消費(fèi)機(jī)會(huì)。此外，《意見》提出“動(dòng)態(tài)補(bǔ)貼機(jī)制”，根據(jù)服務(wù)人次調(diào)整補(bǔ)貼，進(jìn)一步提高項(xiàng)目落地可能性。

4.綠色改造提升為剛性要求

《意見》明確提出 “同步實(shí)施節(jié)能改造”“修復(fù)城市生態(tài)系統(tǒng)” 等剛性要求，從頂層設(shè)計(jì)倒逼綠色技術(shù)應(yīng)用。根據(jù)住建部要求，新建改造項(xiàng)目100%執(zhí)行綠色建筑二星級(jí)以上標(biāo)準(zhǔn)，既有建筑節(jié)能改造覆蓋率2025年須達(dá)35%。另一方面，對(duì)綠色改造的資金支持也有所提高，中央財(cái)政對(duì)綠色更新項(xiàng)目補(bǔ)助上浮20%，超長(zhǎng)期特別國(guó)債優(yōu)先支持光伏建筑一體化（BIPV）、海綿城市等綠色改造領(lǐng)域。建筑光伏一體化、近零能耗建筑改造、海綿城市材料與設(shè)備、智慧能源管理系統(tǒng)、建筑垃圾資源化利用等重點(diǎn)領(lǐng)域企業(yè)需求將迎來(lái)增長(zhǎng)，需抓住機(jī)遇積極參與城市更新項(xiàng)目。

四、具體支持舉措

文件提出，健全多元化投融資方式。

（一）中央投資：

1． 中央預(yù)算內(nèi)投資加大力度。

支持范圍：

（1）城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造。各相關(guān)城市（含縣城）2000年底以前建成納入國(guó)家計(jì)劃的城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造。

（2）棚戶區(qū)（城市危舊房）改造。各相關(guān)城市（含縣城）2024年以前納入國(guó)家計(jì)劃的棚戶區(qū)改造收尾項(xiàng)目；各相關(guān)城市（含縣城）經(jīng)專業(yè)機(jī)構(gòu)鑒定的國(guó)有土地上C級(jí)、D級(jí)危舊住房（含C級(jí)、D級(jí)預(yù)制板危房）改造項(xiàng)目，其中優(yōu)先支持D級(jí)危舊住房改造項(xiàng)目；國(guó)有企事業(yè)單位破產(chǎn)改制、“三供一業(yè)”分離移交等遺留的非成套住房。

（3）城中村改造。支持城區(qū)常住人口在300萬(wàn)人以上的大城市，其中重點(diǎn)支持主城區(qū)的城中村改造項(xiàng)目，改造對(duì)象是城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)集體用地上的城中村。

（4）城市公共空間改造利用。支持城區(qū)常住人口在300萬(wàn)人以上大城市的公共空間提升。

（5）老舊街區(qū)（廠區(qū)）改造提升。重點(diǎn)支持城區(qū)常住人口在300萬(wàn)人以上的大城市推進(jìn)老舊街區(qū)和老舊廠區(qū)等公益性設(shè)施改造，適當(dāng)兼顧國(guó)家級(jí)歷史文化名城、國(guó)務(wù)院認(rèn)定的老工業(yè)城市等其他城市的示范性、標(biāo)志性項(xiàng)目。

支持標(biāo)準(zhǔn)：

城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造、棚戶區(qū)（城市危舊房）改造、城中村改造項(xiàng)目，中央預(yù)算內(nèi)投資支持金額原則上不超過項(xiàng)目總投資（符合支持方向的核定總投資，不包含征地拆遷、異地安置費(fèi)用等，下同）的50%，享受中部地區(qū)政策的市縣申請(qǐng)額度不超過上述投資的60%。

城市公共空間改造利用、老舊街區(qū)（廠區(qū)）改造提升項(xiàng)目，中央預(yù)算內(nèi)投資支持金額原則上不超過項(xiàng)目總投資的40%，享受中部地區(qū)政策的市縣申請(qǐng)額度不超過上述投資的50%。

支持方式：

城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造、棚戶區(qū)（城市危舊房）改造、城中村改造領(lǐng)域項(xiàng)目主要采取直接投資、投資補(bǔ)助等資金安排方式。城市公共空間改造利用、老舊街區(qū)（廠區(qū)）改造提升領(lǐng)域項(xiàng)目主要采取投資補(bǔ)助、資本金注入、貸款貼息等資金安排方式。

目前，正在抓緊組織計(jì)劃申報(bào)和項(xiàng)目評(píng)審等工作，將于今年6月底前下達(dá)2025年城市更新專項(xiàng)中央預(yù)算內(nèi)投資計(jì)劃。

2． 超長(zhǎng)期特別國(guó)債對(duì)符合條件的項(xiàng)目給予支持。

根據(jù)《2024年城市更新重點(diǎn)支持領(lǐng)域清單》， 老舊小區(qū)綜合改造（含適老化改造）、地下綜合管廊建設(shè)、智慧城市基礎(chǔ)設(shè)施以及歷史街區(qū)保護(hù)性開發(fā)。在“兩重”建設(shè)超長(zhǎng)期特別國(guó)債資金安排中，將繼續(xù)對(duì)城市地下管網(wǎng)及設(shè)施建設(shè)改造項(xiàng)目給予支持。

3． 中央財(cái)政支持。

中央財(cái)政按區(qū)域?qū)?shí)施城市更新行動(dòng)城市給予定額補(bǔ)助。其中：東部地區(qū)每個(gè)城市補(bǔ)助總額不超過8億元，中部地區(qū)每個(gè)城市補(bǔ)助總額不超過10億元，西部地區(qū)每個(gè)城市補(bǔ)助總額不超過12億元，直轄市每個(gè)城市補(bǔ)助總額不超過12億元。資金根據(jù)工作推進(jìn)情況分年撥付到位。具體參見財(cái)辦建〔2025〕11號(hào)《關(guān)于開展2025年度中央財(cái)政支持實(shí)施城市更新行動(dòng)的通知》。

（二）地方投資：

1. 地方政府要加大財(cái)政投入，推進(jìn)相關(guān)資金整合和統(tǒng)籌使用

2. 在債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)可控前提下，通過發(fā)行地方政府專項(xiàng)債券對(duì)符合條件的城市更新項(xiàng)目予以支持，嚴(yán)禁違法違規(guī)舉債融資。

3. 具體專項(xiàng)債支持領(lǐng)域：根據(jù)國(guó)務(wù)院關(guān)于印發(fā)《深入實(shí)施以人為本的新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略五年行動(dòng)計(jì)劃》的通知。地方政府專項(xiàng)債券支持符合條件的保障性住房建設(shè)、“平急兩用”公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、城中村改造項(xiàng)目。

（三）相關(guān)政策優(yōu)惠：

1.落實(shí)城市更新相關(guān)稅費(fèi)減免政策。

財(cái)政部積極落實(shí)好稅費(fèi)優(yōu)惠政策，如企業(yè)所得稅“三免三減半”，城鎮(zhèn)土地使用稅、城市基礎(chǔ)設(shè)施配套費(fèi)、教育費(fèi)附加減免等。

2.鼓勵(lì)各類主體參與城市更新

鼓勵(lì)各類金融機(jī)構(gòu)在依法合規(guī)、風(fēng)險(xiǎn)可控、商業(yè)可持續(xù)的前提下積極參與城市更新，強(qiáng)化信貸支持。

完善市場(chǎng)化投融資模式，吸引社會(huì)資本參與城市更新，推動(dòng)符合條件的項(xiàng)目發(fā)行基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域不動(dòng)產(chǎn)投資信托基金（REITs）、資產(chǎn)證券化產(chǎn)品、公司信用類債券等。

財(cái)政部5月20日在發(fā)布會(huì)中提出，下一步將積極探索政府引導(dǎo)、市場(chǎng)運(yùn)作、全社會(huì)參與的可持續(xù)城市更新投融資模式，鼓勵(lì)民營(yíng)企業(yè)參與基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)，吸引社會(huì)資本、社區(qū)、居民等各方面積極參與到城市更新工作中來(lái)。金融監(jiān)管總局將指導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)深入理解城市更新行動(dòng)的內(nèi)在邏輯，準(zhǔn)確把握新特點(diǎn)新要求，按照依法合規(guī)、風(fēng)險(xiǎn)可控、商業(yè)可持續(xù)原則，積極為城市更新行動(dòng)提供豐富多樣、量身定做的金融產(chǎn)品和金融服務(wù)，滿足不同主體、不同項(xiàng)目、不同階段、不同環(huán)節(jié)的金融需求。

本文根據(jù)各部委出臺(tái)政策、官方新聞內(nèi)容整理。